Journal du Marché Intérieur

Droit de séjour et citoyenneté européenne: le lien de dépendance explicité

CJUE, 6 décembre 2012, O. et S., C‑356/11 et C‑357/11.

Cet arrêt, tout comme l'arrêt Dereci avant lui, tente d'éclaircir la portée de la jurisprudence Zambrano (Voir, ce post du JMI) et, plus particulièrement, la question du droit de séjour qui découle, pour un ressortissant d'Etat tiers, du fait qu'il est parent (ou lié à) d'un enfant, lui-même citoyen européen.

En l'occurrence, les faits de l'affaire O. et S. (s'ils présentent de légères différences), peuvent se résumer de la manière suivante: une ressortissante d'Etat tiers est mère d'un enfant qu'elle a eu d'un précédent mariage avec un ressortissant européne (finlandais, en l'occurrence). Elle a obtenu l'exercice de l'autorité parentale sur cet enfant qui ets lui-même citoyen européen. Elle rencontre par la suite un autre ressortissnat d'Etat tiers avec qui elle se marie: ce ressortissant peut-il obtenir un droit de séjour du fait que l'enfant du premier mariage de son épouse est un citoyen européen?

En effet, la Cour a jugé dans l'affaire Zambrano qu’un "refus de séjour aurait pour conséquence que ces enfants, citoyens de l’Union, se verraient obligés de quitter le territoire de l’Union pour accompagner leurs parents et que ces citoyens de l’Union seraient, en fait, dans l’impossibilité d’exercer l’essentiel des droits conférés par leur statut" (Zambrano, points 43 et s.). Il s'agissait en l'occurrence d'une demande de séjour effectuée par les deux parents biologiques du citoyen-enfant.

Or, la Cour fait une distinction entre les faits de l'affaire Zambrano et ceux en cause: en effet, dans le cas en cause, le ressortissant d'Etat tiers n'exerce aucune autorité sur le citoyen de l'Union. Il faut noter à cet égard que le critère à prendre en compte à cet égard n'est pas, selon la Cour, le lien biologique, mais "la relation de dépendance entre le citoyen de l’Union en bas âge et le ressortissant de pays tiers auquel un droit de séjour est refusé (...) c’est cette dépendance qui aboutirait à ce que le citoyen de l’Union se voie dans l’obligation, en fait, de quitter non seulement le territoire de l’État membre dont il est le ressortissant, mais également celui de l’Union pris dans son ensemble, comme conséquence d’une telle décision de refus" (point 56).

Ce lien de dépendance fait défaut en l'espèce. En clair, l'enfant ne sera pas ispo facto obligé de quitter le territoire de l'union si le ressortissant ne se voir pas accordé de permis de séjour: il pourra toujours demeurer sur le territoire de l'union avec sa mère, qui assumait seule (et assume toujours) l'autorité parentale à son égard: "le seul fait qu’il pourrait paraître souhaitable, pour des raisons économiques ou afin de maintenir l’unité familiale sur le territoire de l’Union, que des membres d’une famille, composée de ressortissants de pays tiers et d’un citoyen de l’Union en bas âge, puissent séjourner avec ce citoyen sur le territoire de l’Union dans l’État membre dont ce dernier a la nationalité ne suffit pas en soi pour considérer que ledit citoyen serait contraint de quitter le territoire de l’Union si un tel droit de séjour n’était pas accordé" (point 52).

Toutefois, la Cour rappelle également à la juridiction de renvoi que dans le cadre d'une demande de permis de séjour, les juridictions sont tenues d'interpréter l’article 7, paragraphe 1, sous c), de la directive 2003/86 relative au regroupement familial en ce sens que, si les États membres ont la faculté d’exiger la preuve que le regroupant dispose de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille, cette faculté doit être exercée à la lumière des articles 7 et 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte, qui imposent aux États membres d’examiner les demandes de regroupement familial dans l’intérêt des enfants concernés et dans le souci également de favoriser la vie familiale, ainsi qu’en évitant de porter atteinte tant à l’objectif de cette directive qu’à son effet utile. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si les décisions de refus de titres de séjour en cause au principal ont été prises en respectant ces exigences

 

La Flandre sur la sellette (suite)

Nous l'annoncions il y a quelques semaines, certaines réglementations flamandes limitant l'accès à la propriété sont sur la sellette.

Les conclusions de l'AG ont été publiées. L'un des noeuds de l'affaire est le caractère purement interne de l'affaire (un recours en annulation de belges francophones devant la cour constitutionnelle belge). Or, l'AG considère que

" À cet égard, il convient de reconnaître que les litiges au principal ne contiennent pas d’éléments transfrontaliers. Toutefois, il ne faut pas oublier que les questions préjudicielles ont été posées dans le cadre de la procédure spécifique devant la juridiction de renvoi. Il s’agit d’une procédure en annulation de l’acte législatif du droit national qui s’applique tant aux ressortissants belges qu’aux ressortissants des autres États membres. Il est évident que la décision de la juridiction de renvoi dans le cadre d’une telle procédure aura des effets erga omnes, y compris sur les ressortissants d’autres États membres"

Un attendu (23) qui n'est pas sans nous rappeler un certain arrêt Pistre où la Cour avait considéré que:

"Dans de telles circonstances, l'application de la mesure, serait-elle limitée aux seuls producteurs nationaux, crée et maintient par elle-même une différence de traitement entre [des marchandises d'origine nationale au détriment des marchandises importées] entravant, au moins potentiellement, le commerce intracommunautaire".

En bref, la mesure est une entrave potentielle, donc, même si le  cas d'espèce ne présente pas de facteur de rattachement, profitons-en malgré tout pour corriger une entrave manifeste à la libre circulation. Mais d'autres réflexions plus poussées seront nécessaires si la Cour venait à confirmer ce point de vue (il est d'ailleurs remarquable que l'AG ne cite aucun précédent, et pour cause, en appui de ce raisonnement).

Pour le reste, l'AG considère, sans surprises, que les articles 21 TFUE, 45 TFUE, 56 TFUE et 63 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à la réglementation nationale qui subordonne, dans certaines communes, le transfert de terrains et de constructions érigées sur ceux-ci à la démonstration, par l’acquéreur ou par le preneur, d’un lien suffisant avec ces communes si l’existence dudit lien est évaluée selon les critères alternatifs suivants:

–        l’exigence de la domiciliation d’une personne à laquelle le bien immobilier devrait être transféré dans la commune concernée pendant au moins six ans avant le transfert;

–        l’obligation pour le candidat acquéreur ou preneur, à la date du transfert, de réaliser des activités dans la commune, et

–        l’existence d’un lien professionnel, familial, social ou économique en raison d’une circonstance importante et de longue durée.

A suivre...

Sécurité publique et/ou ordre public: une distinction floue

CJUE, Arrêt du 22 mai 2012, P.I., C-348/09.

Cette affaire concernait une mesure d'éloignement adoptée par l'Allemagne à l'égard d'un citoyen italien qui réside en République fédérale depuis 1987. Il apparaît que celui-ci a commis (et a été condamné en 2006) pour des faits graves de viol sur mineur. L'Allemagne souhaite expulser cette personne en Italie.

Or, il apparaît que l'article 28 de la directive 2004/38 énonce que "une décision d’éloignement ne peut être prise à l’encontre des citoyens de l’Union, quelle que soit leur nationalité, à moins que la décision ne se fonde sur des raisons impérieuses de sécurité publique définies par les États membres, si ceux-ci ont séjourné dans l’État membre d’accueil pendant les dix années précédentes".

La question est donc de savoir si certains faits pénalement sanctionnés, et particulièrement graves, peuvent constituer un motif de sécurité publique justifiant un éloignement du territoire. En effet, si de tels agissements constituent sans conteste un trouble à l'ordre public, la sécurité publique est-elle réellement menacée par les agissements d'un criminel?

La Cour de justice répond positivement à cette question: "Il est loisible aux États membres de considérer que des infractions pénales telles que celles figurant à l’article 83, paragraphe 1, deuxième alinéa, TFUE constituent une atteinte particulièrement grave à un intérêt fondamental de la société, susceptible de représenter une menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population, et, partant, de relever de la notion de «raisons impérieuses de sécurité publique» pouvant justifier une mesure d’éloignement au titre dudit article 28, paragraphe 3, à condition que la façon selon laquelle de telles infractions ont été commises présente des caractéristiques particulièrement graves, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier sur le fondement d’un examen individuel du cas d’espèce dont elle est saisie".

toutefois, la Cour considère que "toute mesure d’éloignement est subordonnée à ce que le comportement de la personne concernée représente une menace réelle et actuelle pour un intérêt fondamental de la société ou de l’État membre d’accueil, constatation qui implique, en général, chez l’individu concerné, l’existence d’une tendance à maintenir ce comportement à l’avenir. Avant de prendre une décision d’éloignement, l’État membre d’accueil doit tenir compte notamment de la durée du séjour de l’intéressé sur son territoire, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration sociale et culturelle dans cet État et de l’intensité de ses liens avec son pays d’origine".

Constituent donc les infractions pénalement sanctionnées permettant de justifier d'une atteinte à la sécurité publique: le terrorisme, la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants, le trafic illicite de drogues, le trafic illicite d'armes, le blanchiment d'argent, la corruption, la contrefaçon de moyens de paiement, la criminalité informatique et la criminalité organisée

Droit de séjour des ressortissants d'Etats-tiers: la clé de l'enfant...

Dans ses conclusions sous l'affaire Lida, l'Avocat général propose de reconnaître un droit de séjour dans un Etat membre à un ressortissant d'Etat tiers qui exerce une autorité parentale sur un enfant (citoyen européen) séjournant dans un autre Etat membre.

M. Lida, un japonais, a en effet vécu en Allemagne avec son épouse, une allemande, avec qui il a eu un enfant. A ce titre, il a obtenu un droit de séjour en Allemagne en tant que conjoint. Madame est partie s'installer avec son enfant en Autriche et s'est séparé de M. Lida. Il a malgré tout conservé, en vertu du droit national, un droit de séjour en Allemagne car il y exerce sa profession. Il considère toutefois qu'il pourrait obtenir une carte de séjour européenne en tant que parent d'un citoyen européen (son enfant) au titre des droits qu'il tire de la législation européenne applicable. Cette carte lui est refusée et c'est dans ce contexte que la Cour est interrogée sur la possibilité pour un ressortissant d'Etat tiers d'obtenir un droit de séjour dans son pays de résidence (l'Allemagne) parce qu'il exerce une autorité parentale sur un enfant qui vit dans un autre Etat membre( l'Autriche).

L'Avocat général considère que ce droit ne peut pas découler pas de la directive citoyen (dès lors, une carte de séjour prévue par cette directive ne peut normalement pas lui être délivrée). Par contre, le ressortissant peut tirer ce droit des dispositions du Traité relatifs à la citoyenneté lues en combinaison avec la Charte des droits fondamentaux (perpétuant ainsi l'existence de cette distinction entre droit de séjour tiré de la directive et le droit de séjour tiré du traité, voir ici)

L'Avocat général considère que "Les articles 20 et 21 TFUE, à la lumière des droits fondamentaux garantis aux articles 6, paragraphe 1, et 3 TUE et notamment des droits consacrés aux articles 7 et 24 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, peuvent fonder un droit de séjour dans l’État membre d’origine d’un citoyen mineur de l’Union au profit d’un ressortissant d’un pays tiers exerçant l’autorité parentale en sa qualité de parent afin que l’enfant, qui s’est établi dans un autre État membre suite à l’exercice de son droit de libre circulation, et ledit parent puissent maintenir des relations personnelles et des contacts directs réguliers. Pour cela, il est nécessaire que le refus du droit de séjour produise un effet restrictif sur le droit de libre circulation de l’enfant et soit considéré, au regard des droits fondamentaux précités, comme une ingérence disproportionnée aux droits fondamentaux. Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si ces conditions sont remplies".

Reste à voir si la Cour suivra son Avocat général dans cette interprétation généreuse des dispositions du Traité.

Les chefs d'Etat ne sont pas des citoyens (au sens du Traité...)

Les conclusions de l'avocat général Bot rendues ce 6 mars dans l'affaire C-364/10 traitent d'une affaire pas banale.

Il s'agit en effet de la décision d'un Etat (la Slovaquie) de refuser l'accès à son territoire à un chef d'Etat membre (le président Hongrois) pour des raisons de sécurité publique. Le président hongrois invoque sa qualité de citoyen européen pour contester cette décision!

L'Avocat général considère, se fondant sur le caractère de droit international public des relations inter-étatique, que "la qualité de plus haut représentant de l’État qui est celle d’un chef d’État ainsi que le principe de l’égalité souveraine des États militent, selon nous, en faveur de la thèse inverse de celle défendue par la Hongrie, à savoir que les visites de chefs d’État au sein des États membres de l’Union dépendent du consentement de l’État d’accueil et des modalités définies par celui-ci, dans le cadre de sa compétence, et ne peuvent pas être appréhendées en termes de liberté de circulation".

Un chef d'Etat, en visite officielle, ne peut donc se prévaloir de son statut de citoyen européen. On attend avec impatience l'arrêt de la Cour...

 

Sur la notion de droit séjour permanent acquis "légalement"

CJUE, 21 déc. 2011, Ziolkowski, C-424/10 et 425/10.

La directive 2004/38 prévoit, en son article 16, que les citoyens européens acquierent un droit de séjour permanent après avoir séjourné "légalement" durant 5 ans sur le territoire d'un autre Etat membre.

Deux questions sont posées à la Cour. Tout d'abord, les périodes de séjour effectuées par les ressortissants d'un Etat (ici des polonais) avant l'entrée de ce pays dans l'Union (ici, avant 2004) sur le territoire allemand peuvent-elles être prises en compte?

La Cour répond positivement: "les périodes de séjour d’un ressortissant d’un État tiers sur le territoire d’un État membre, accomplies antérieurement à l’adhésion de cet État tiers à l’Union, doivent, à défaut de dispositions spécifiques dans l’acte d’adhésion, être prises en considération aux fins de l’acquisition du droit de séjour permanent au titre de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38".

Toutefois, ce séjour doit être légal au sens de la directive. La seconde question porte sur le sens de cetet notion de légalité: cela signifie-t-il qu'il doit être légal au regard du droit national (ici, un séjour pour raisons humanitaires) ou légal au regard des dispositions de la directives qui régissent le séjour de moins de 5 ans (articles 6 et 7 de la directive)?

La Cour répond en faveur de la seconde option: "il convient de répondre à la première question que l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38 doit être interprété en ce sens qu’un citoyen de l’Union ayant accompli un séjour de plus de cinq ans sur le territoire de l’État membre d’accueil sur le seul fondement du droit national de celui-ci ne saurait être considéré comme ayant acquis le droit au séjour permanent conformément à cette disposition, alors que, durant ce séjour, il ne satisfaisait pas aux conditions énoncées à l’article 7, paragraphe 1, de la même directive".

Or, en l'occurence, si les périodes de séjour des ressortissants polonais peuvent donc effectivement être pris en compte même si elles sont antérieures à l'entrée de la Pologne dans l'Union, force est de constater que ces séjours ne remplissaient pas les conditions de l'article 7, ces personnes n'ayant pas de ressources suffisantes. Elles n'ont donc pas acquis un droit de séjour permanent.

Les suites de Zambrano et de McCarthy: l'essentiel des droits du citoyen

CJUE, 15 nov. 2011, Dereci, C-256/11.

Rétroactes: la Cour a laissé les commentateurs perplexes. Les arrêts Zambrano et McCarthy semblent de prime abord difficiles à réconcilier. La notion de situation purement interne est effet remise en cause dans le cadre de l'application de l'article 20 TFUE, alors qu'elle ne l'est pas dans le cadre de l'application de la directive 2004/38. Pour ce faire, la Cour dégage un nouveau critère d'application du droit de la citoyenneté européenne: celui-ci s'applique si sa non-application priverait le citoyen de l'essentiel de ses droits. Hélas, la Cour ne fournit pas de définition claire de ce qu'il faut entendre par l'essentiel des droits du citoyen...

Ici, l'arrêt Dereci offre des pistes de réflexion...

La Cour considère que le critère relatif à la privation de l’essentiel des droits conférés par le statut de citoyen de l’Union se réfère à des "situations caractérisées par la circonstance que le citoyen de l’Union se voit obligé, en fait, de quitter le territoire non seulement de l’État membre dont il est ressortissant, mais également de l’Union pris dans son ensemble".

Il ne suffit pas que cette privation lui cause quelques "difficultés": en effet, "le seul fait qu’il pourrait paraître souhaitable à un ressortissant d’un État membre, pour des raisons d’ordre économique ou afin de maintenir l’unité familiale sur le territoire de l’Union, que des membres de sa famille, qui ne disposent pas de la nationalité d’un État membre, puissent séjourner avec lui sur le territoire de l’Union, ne suffit pas en soi pour considérer que le citoyen de l’Union serait contraint de quitter le territoire de l’Union si un tel droit n’est pas accordé" (points 66-68). C'est donc la contrainte de quitter le territoire qui définit cette notion: si des enfants en bas âge le sont si leurs parents sont chassés du territoire (Zambrano), tel n'est pas le cas d'une citoyenne adulte qui voit son mari expulsé (McCarthy).

C'est, en pratique, au juge de national de faire cette évaluation. Si c'est le cas, la situation est alors rattachée au droit de l'Union au motif que refuser le droit de séjour priverait les dispositions du Traité de leur effet utile.

Autre point intéressant, la Cour, contrairement à ce qu'elle avait fait dans l'arrêt Zambrano, évoque la question de l'application éventuelle de la Charte: "si la juridiction de renvoi considère, à la lumière des circonstances des litiges au principal, que la situation des requérants au principal relève du droit de l’Union, elle devra examiner si le refus du droit de séjour de ces derniers porte atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale prévu à l’article 7 de la charte" (point 72).

Nul doute que cet arrêt fera l'objet de nombreux commentaires.

 

La Flandre ("Wonen in eigen streek") sur la sellette européenne?

Deux questions préjucielles ont été posées à la CJUE et concernent certaines règles édictées par la région flamande, notamment sur le décret Wonen in eigen streek. Ce décret a pour objectif de maintenir le caractère "flamand" de certaines communes en imposant aux acquéreurs de biens immobiliers de démontrer qu'il existe entre eux et cette commune certains "liens suffisants". Mais reprenons...

La première question (dans l'affaire C-202/11) pose la compatibilité avec les règles de libre circulation des travailleurs de l'obligation, à peine de nullité, de rédiger en néerlandais tous les documents relatifs à la relation de travail lorsqu’une entreprise établie en Flandre engage un travailleur pour un emploi à caractère international.

La seconde question (dans l'affaire C-203/11) pose un nombre imposant de questions liées, notamment à la directive services (relativement à des obligations de "charges sociales", la construction de logements sociaux, qui reposent sur des entrepreneurs privés dans le cadre de certains projets immobiliers) et à la directive citoyens. Retenons surtout que la Cour constitutionnelle belge interroge la CJUE sur la compatibilité avec la libre circulation des citoyens de l'obligation faite aux acquéreurs de terrains et des constructions érigées sur certaines communes flamandes de démontrer l'existence d’un lien suffisant avec ces communes (décret "Wonen in eigen streek").

De beaux débats en perspective.

Ceci dit, ce n'est qu'à la condition que la Cour adopte une jurisprudence du style "Zambrano", c'est-à-dire à appliquer le droit européen dans une situation manifestement purement interne (ce qui semble exclut si elle venait à fonder son raisonnement sur la directive citoyen et non sur l'article 20 TFUE, en vertu de la jurisprudence McCarthy), que cet arrêt futur pourrait être d'une certaine aide pour les citoyens francophones de Belgique (comme je l'expliquais il y a quelques temps déjà).

Situation purement interne: sur quel pied danser?

CJUE, 5 mai 2011, McCarthy, 434/09.

On se souvient du tonitruant arrêt Zambrano (voir ici) qui semblait avoir mis à néant la condition de rattachement européen dans le cadre d'une affaire touchant à la citoyenneté.

La Cour avait à nouveau l'occasion de se prononcer sur cette question dans le cadre de l'affaire McCarthy ( les conlusions de l'AG commentées ici même). Le moins que l'on puisse dire c'est que la solution retenue par la Cour dans cette affaire ne participe pas à une clarification des débats!

Mme McCarthy a une double-nationalité anglo-irlandaise mais  a toujours résidé au Royaume-Uni. Mariée à un ressortissant d'Etat tiers, elle souhaiterait que celui-ci bénéficie d'un droit de séjour sur base de la directive 2004/38. Pour le puriste, rien de plus simple que de répondre à cette demande: Mme McCarthy ne présentant pas de facteur de rattachement européen, elle ne peut bénéficier de l'application des libertés garanties par le Traité. Les arrêts Chen et Zambrano jetent pourtant le trouble dans ce raisonnement à la mécanique trop bien rôdée (voir ce précédent post du JMI).

Pour savoir ce que la Cour a décidé en l'espèce, voyez la suite, vous ne serez pas déçus (non, il n'y pas de photos de Ben Laden...)

La Cour franchit le Rubicon. Citoyen: la fin des situations purement internes

On peut annoncé sans trop de risques de se tromper que l'affaire Zambrano (C-34/09 du 8 mars 2011) tranchée aujourd'hui va rejoindre immédiatement le panthéon des arrêts de la Cour.

Il y a en effet été décidé (après un raisonnement de seulement  10 paragraphes!) que "l’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’un État membre, d’une part, refuse à un ressortissant d’un État tiers, qui assume la charge de ses enfants en bas âge, citoyens de l’Union, le séjour dans l’État membre de résidence de ces derniers et dont ils ont la nationalité et, d’autre part, refuse audit ressortissant d’un État tiers un permis de travail, dans la mesure où de telles décisions priveraient lesdits enfants de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union".

Autrement dit, la Cour a tout simplement mis à néant la condition d'existence d'un facteur de rattachement afin que les citoyens bénéficient des droits qu'ils tirent des articles du traité relatifs à la citoyenneté européenne (mais pas de la directive citoyen 2004/38, dont l'application demeure soumise à l'existence d'un "déplacement" inter-étatique, voir §39 de l'arrêt).

Bref, dans le débat qui opposait, à distance, les AG Sharpston et Kokott, (voir ici) la Cour a donc choisi de suivre les conclusions de l'AG Sharpston. De manière remarquable, la Cour contredit également l'ensemble des conclusions des gouvernements et de la Commission soumises dans cette affaire qui soulignaient que "les dispositions du droit de l’Union visées par la juridiction de renvoi ne seraient pas applicables dans le litige au principal" pour cause de défaut d'élément d'extranéité.

Il s'agit d'une décision importante aux conséquences nombreuses mais qui fera certainement grincer des dents. Elle va certainement entraîner, de la part des Etats membres, un durcissement des conditions d'attribution de leur nationalité afin d'éviter les déplacements de ressortissants d'Etats tiers motivés par des raisons opportunistes. Il faut d'ailleurs noter que le droit belge a déjà été modifié pour répondre aux faits de l'affaire: la nationalité belge n'est plus automatiquement attribuée aux enfants apatrides. L'article 10 du code de la nationalité a été complété. A la phrase "est Belge, l'enfant né en Belgique et qui, à un moment quelconque avant l'âge de dix-huit ans (...) serait apatride s'il n'avait cette nationalité", a été ajoutée la phrase suivante: "toutefois, l'alinéa 1er ne s'appliquera pas si l'enfant peut obtenir une autre nationalité moyennant l'accomplissement par son ou ses représentants légaux d'une démarche administrative auprès des autorités diplomatiques ou consulaires du pays de ses auteurs ou de l'un de ceux-ci" (en l'occurrence les parents, colombiens, n'avaient pas fait les démarches afin que leurs enfants obtiennent la nationalité colombienne).

Cet arrêt fera certainement l'objet de nombreux commentaires!