Journal du Marché Intérieur

Demande d'asile et droits fondamentaux - Portée de la Charte

CJUE, 21 déc. 2011, NS, C-411/10.

Dans une affaire sur l'application du "Règlement de Dublin II" (sur les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers), la Cour était notamment appelée à se prononcer sur l'application de la Charte des droits fondamentaux au Royaume-Uni.

En effet, dans un protocole annexé au traité, il est (notamment) prévu "que la charte n’étend pas la faculté de la Cour, ou de toute juridiction de la République de Pologne ou du Royaume-Uni, d’estimer que les lois, règlements ou dispositions, pratiques ou action administratives de la République de Pologne ou du Royaume-Uni sont incompatibles avec les droits, les libertés et les principes fondamentaux qu’elle réaffirme".

La Cour considère, comme son avocat général, que cet article du protocole "explicite l’article 51 de la charte, relatif au champ d’application de cette dernière, et n’a pas pour objet d’exonérer la République de Pologne et le Royaume-Uni de l’obligation de respecter les dispositions de la charte, ni d’empêcher une juridiction de l’un de ces États membres de veiller au respect de ces dispositions".

Toutefois, il faut noter que l'affaire en cause ne concernait pas un droit fondamental contenu dans la Titre IV de la Charte. Or, s'agissant de ces droits, le protocole prévoit que "rien dans le titre IV de la Charte ne crée des droits justiciables applicables à la Pologne ou au Royaume-Uni, sauf dans la mesure où la Pologne ou le Royaume-Uni a prévu de tels droits dans sa législation nationale". La portée de cette réserve demeure à expliciter.

S'agissant de l'affaire en cause, sa portée est considérable. en effet, la Cour considère, en s'appuyant notamment sur les droits garantis par la charte et par la CEDH lu en relation avec les objectifs de la réglementation en cause, "qu'il incombe aux États membres, en ce compris les juridictions nationales, de ne pas transférer un demandeur d’asile vers l’«État membre responsable» au sens du règlement n° 343/2003 lorsqu’ils ne peuvent ignorer que les défaillances systémiques de la procédure d’asile et des conditions d’accueil des demandeurs d’asile dans cet État membre constituent des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur courra un risque réel d’être soumis à des traitements inhumains ou dégradants au sens de cette disposition" (en l'occurrence en Grèce qui est le point d'entrée de 90% des immigrants illégaux).

Une simple crainte de violation des droits fondamentaux n'est donc pas suffisante. Mais une faille "systémique" oblige un Etat à ne pas appliquer le critère de première entrée dans la détermination du pays responsable de la demande d'asile. Ce faisant la Cour impose, par une décision de justice, une réforme du règlement qui était par ailleurs demandée par la Commission européenne (qui souhaitait, au vu de la situation grecque, suspendre l'application du règlement dublin II et revoir le critère de la "première entrée" qui fait reposer sur l'état de première entrée du migrant illégal l'analyse de sa demande d'asile) mais refusée par les Etats.

S'agissant de l'existence d'une faille systémique, la Cour note que les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (dont font parties tous les Etats membres de l'UE) ainsi que les informations transmises par la Commission au Conseil de l'UE dans le cadre de la proposition de modifications du règlement Dublin II, sont des éléments qui permettent d'établir l'existence une telle faille. Les Etats membres ne peuvent pas prétendre qu'ils ne disposaient pas des outils nécessaires leur permettant d'être au courant de la situation grecque (bref, ils sont de mauvaise foi).

Un arrêt qui fera date!

Les suites de Zambrano et de McCarthy: l'essentiel des droits du citoyen

CJUE, 15 nov. 2011, Dereci, C-256/11.

Rétroactes: la Cour a laissé les commentateurs perplexes. Les arrêts Zambrano et McCarthy semblent de prime abord difficiles à réconcilier. La notion de situation purement interne est effet remise en cause dans le cadre de l'application de l'article 20 TFUE, alors qu'elle ne l'est pas dans le cadre de l'application de la directive 2004/38. Pour ce faire, la Cour dégage un nouveau critère d'application du droit de la citoyenneté européenne: celui-ci s'applique si sa non-application priverait le citoyen de l'essentiel de ses droits. Hélas, la Cour ne fournit pas de définition claire de ce qu'il faut entendre par l'essentiel des droits du citoyen...

Ici, l'arrêt Dereci offre des pistes de réflexion...

La Cour considère que le critère relatif à la privation de l’essentiel des droits conférés par le statut de citoyen de l’Union se réfère à des "situations caractérisées par la circonstance que le citoyen de l’Union se voit obligé, en fait, de quitter le territoire non seulement de l’État membre dont il est ressortissant, mais également de l’Union pris dans son ensemble".

Il ne suffit pas que cette privation lui cause quelques "difficultés": en effet, "le seul fait qu’il pourrait paraître souhaitable à un ressortissant d’un État membre, pour des raisons d’ordre économique ou afin de maintenir l’unité familiale sur le territoire de l’Union, que des membres de sa famille, qui ne disposent pas de la nationalité d’un État membre, puissent séjourner avec lui sur le territoire de l’Union, ne suffit pas en soi pour considérer que le citoyen de l’Union serait contraint de quitter le territoire de l’Union si un tel droit n’est pas accordé" (points 66-68). C'est donc la contrainte de quitter le territoire qui définit cette notion: si des enfants en bas âge le sont si leurs parents sont chassés du territoire (Zambrano), tel n'est pas le cas d'une citoyenne adulte qui voit son mari expulsé (McCarthy).

C'est, en pratique, au juge de national de faire cette évaluation. Si c'est le cas, la situation est alors rattachée au droit de l'Union au motif que refuser le droit de séjour priverait les dispositions du Traité de leur effet utile.

Autre point intéressant, la Cour, contrairement à ce qu'elle avait fait dans l'arrêt Zambrano, évoque la question de l'application éventuelle de la Charte: "si la juridiction de renvoi considère, à la lumière des circonstances des litiges au principal, que la situation des requérants au principal relève du droit de l’Union, elle devra examiner si le refus du droit de séjour de ces derniers porte atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale prévu à l’article 7 de la charte" (point 72).

Nul doute que cet arrêt fera l'objet de nombreux commentaires.

 

Morceaux choisis de jurisprudence

Tout d'abord, la Cour a rendu aujourd'hui son premier arrêt sur la directive dite "Bolkestein":

• CJUE, arrêt du 5 avril 2011, SFNEC, C-119/09. Il s'agit de l'interdiction faite, en France, aux experts comptables de pratiquer le démarchage. La Cour y décide en substance que "l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui interdit totalement aux membres d’une profession réglementée, telle que la profession d’expert-comptable, d’effectuer des actes de démarchage".  Ceci est fait au terme d'une analyse minutieuse du champ d'application de cet article de la directive. Une décision qui fera du bruit, n'en doutons pas...

Autre lecture, les conclusions de l'Avocat général Bot sur le champ d'application de la Charte:

• Conclusions sous Scattolon. Notons surtout ce passage: "Eu égard à ce libellé, la question de savoir si le champ d’application de la charte, tel qu’il est défini à l’article 51, paragraphe 1, de celle-ci, coïncide avec celui des principes généraux du droit de l’Union est débattue et ne trouve pas encore dans la jurisprudence de la Cour une réponse certaine (...) Selon nous, la formule retenue par les rédacteurs de la charte ne signifie pas qu’ils ont voulu restreindre le champ d’application de celle-ci par rapport à la définition prétorienne du champ d’application des principes généraux du droit de l’Union (...) Outre le fait qu’une restriction du champ d’application de la charte par rapport à celui des droits fondamentaux reconnus en tant que principes généraux du droit de l’Union n’a pas, à notre avis, été souhaitée par les rédacteurs de la charte, une interprétation stricte de l’article 51, paragraphe 1, de celle-ci ne paraît pas souhaitable. Elle aboutirait, en effet, à créer deux régimes différents de protection des droits fondamentaux au sein de l’Union, selon que ceux-ci découlent de la charte ou bien de principes généraux du droit. Cela affaiblirait le niveau de protection de ces droits, ce qui pourrait apparaître antinomique avec la lettre de l’article 53 de la charte, lequel prévoit, notamment, qu’«[a]ucune disposition de [celle-ci] ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d’application respectif, par le droit de l’Union» " (§§ 117-120)

Publication du Single Market Act

Le Single Market Act a été publié (nous l'annoncions hier). Notons d'ailleurs qu'il était disponible en français avant de l'être en anglais, une bizarrerie que l'on ne rencontre habituellement que sur le site de la Cour, dernier bastion du français dans les institutions...

Nous nous interrogions sur les apports concrets de cet acte. On pourrait résumer ainsi les initiatives proposées:

• Approfondissement dans certains domaines précis mais, surtout, dans le domaine de la coopération et de la surveillance de la bonne mise en oeuvre des principes (ainsi, le commerce en ligne, la coopération entre les administrations, les processus d'évaluation etc.). trop souvent, en effet, les textes existent mais sont mal mis en oeuvre.
• Rôle important de l'environnement. Si la relance "delorienne" du marché intérieur reposait fortement sur des préoccupations sociales, la relance "barnierienne" insiste lourdement sur la protection de l'environnement et l'importance de l'économie "verte".
• Renforcement des droits des citoyens et des modes "alternatifs" de règlement des litiges (SOLVIT etc.) mais également des processus de renforcement de la confiance des consommateurs dans les produits mis sur le marché européen.
• Le social n'est pas oublié mais les propositions sont ici plus "vagues" (sauf sur la question précise d'un nouveau règlement sur le détchement, dans le pipeline depuis un moment déjà). La Commission semble toutefois vouloir tirer des conséquences concrètes du nouvel "article 9" et de la clause sociale transversale. En pratique, reste à voir comment la Commission réussira à mettre au point des outils fiables d'évaluation de l'effet social de ses propositions.

A la lecture, les principaux problèmes soulevés dans ce rapport concerne bien plus la coopération, le contrôle et la mise en oeuvre du "droit matériel" du marché intérieur. L'heure est donc à la (re?) création d'une "confiance légitime", non seulement entre les Etats mais, surtout, entre le consommateur/citoyen et "son" marché intérieur. Un beau programme...

Ajoutons que ce document est ouvert à commentaires jusque février 2011.

Dans le même ordre d'idée, un autre document vient compléter le Single Market Act: une Stratégie pour la mise en oeuvre effective de la Charte des droits fondamentaux par l'Union européenne COM(2010)573.

Rappelons à cet égard que, contrairement à une idée que nous avons entendue ici ou là, "la Charte ne s'applique pas dans les situations de violations des droits fondamentaux qui ne présentent aucun élément de rattachement avec le droit de l'Union. Les États membres ont leur propre système de protection des droits fondamentaux à travers les juridictions nationales et la Charte ne les remplace pas". La Charte n'est donc pas une nouvelle "super-CEDH" de l'Union. Son ambition est plus limitée et devrait, en pratique, surtout influer sur l'activité des institutions européennes (on songe notamment au débat sur le conflit entre libertés de circulation et droits sociaux...)

L’avenir de la protection des droits de l’homme – Des questions à poser aux invités à la table ronde ?

Pour commémorer le 60e anniversaire de la Convention européenne des droits de l’homme, des représentants des différents organes de monitoring des droits de l’homme du Conseil de l’Europe s’interrogeront, lors d’une table ronde, sur les défis posés par la protection des droits de l’homme au XXIe siècle.

Animée par Jean-Paul Costa, Président de la Cour européenne des droits de l’homme, cette table ronde répondra le 19 octobre 2010 à une sélection des questions que vous aurez posées (en webdiffusion sur www.coe.int 11h15-12h30).

Si vous avez des questions à poser aux participants à la table ronde, merci de les leur adresser par courriel avant le 13 octobre 2010, à l’adresse suivante: DC_paneldiscussion@coe.int

M. Jean-Paul COSTA, Président de la Cour européenne des droits de l’homme
M. Mauro PALMA, Président du Comité européen pour la prévention de la torture
M. Nils MUIZNIEKS, Président de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance
Mme Polonca KONČAR, Présidente du Comité européen des droits sociaux
Mme Lidija BASTA FLEINER, Membre du Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
Mme Hanne Sophie GREVE, Présidente du Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains
M. Stefan OETER, Président du Comité d'Experts de la Charte européenne des Langues régionales ou minoritaires

Citoyenneté et situation purement interne

Les conclusions de l'Avocat Sharpston délivrées ce jour, si elles ne surprendront pas les fins lecteurs du JMI, cet AG ayant déjà exprimé tout le bien qu'elle pensait de la notion de "situation purement interne", n'en restent pas moins explosives.

Cette affaire concerne l’étendue du droit de séjour de ressortissants de pays tiers qui sont les parents d’un mineur citoyen de l’Union qui n’a pas, jusqu’à présent, quitté l’État membre où il est né... Une situation fréquente, notamment en Belgique, et qui ne permet pas d'appliquer la célèbre jurisprudence Chen de la Cour, puisqu'il n'y a pas de facteur de rattachement aussi ténu soit-il,  et même artificiel, dans un tel cas.

Je cite:

"Les articles 20 et 21 TFUE (anciens articles 17 et 18 CE) doivent être interprétés en ce sens qu’ils confèrent un droit de séjour sur le territoire des États membres, droit fondé sur la citoyenneté de l’Union et indépendant du droit de circuler entre les États membres. Ces dispositions n’empêchent pas un État membre de refuser d’accorder un droit de séjour dérivé à un ascendant d’un citoyen de l’Union qui est ressortissant de l’État membre concerné et qui n’a pas encore exercé son droit de libre circulation, pourvu que cette décision soit conforme au principe de proportionnalité".

Référence: conclusions sous l'Affaire Ruiz Zambrano.

Si la CJUE suit son AG sur ce point, nul doute qu'un grand nombre d'Etats vont franchement grincer des dents.

Des rapports entre liberté de circulation et droits fondamentaux

Le principe appliqué dans les arrêts Viking Line et Laval un Partneri, selon lequel les droits sociaux communautaires fondamentaux ne sauraient, en tant que tels, justifier la restriction d’une liberté fondamentale – compte tenu du principe de proportionnalité –, de sorte qu’il y a toujours lieu d’établir un motif justificatif écrit ou non écrit inhérent à ce droit fondamental, n’est pas sans créer des tensions avec le principe de l’égalité de rang des droits fondamentaux et des libertés fondamentales.

Un tel mécanisme d’appréciation suggère en effet qu’il existerait un rapport hiérarchique entre libertés fondamentales et droits fondamentaux, dans lequel les droits fondamentaux occuperaient un rang inférieur aux libertés fondamentales, et ne pourraient donc restreindre les libertés fondamentales que par le recours à un motif justificatif écrit ou non écrit.

(...)

Il n’existe pas, à mon avis, un tel rapport hiérarchique entre libertés fondamentales et droits fondamentaux.

Conclusions de l'AG Trstenjak sous C-271/08 aux points 183-186.

A lire!

Adhésion à la CEDH (suite)

Plus d'infos sur l'adhésion de l'Union à la CEDH?

Après avoir débattu de la procédure, avoir communiqué, et brièvement analysé, les lignes directrices de la Commission européenne, voici encore quelques documents d'intérêt sur la question (via le ECHR blog).

Voici donc:

1. le Projet de rapport sur les aspects institutionnels de l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (2009/2241(INI)) de la Commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen ainsi que
2. le Projet d'avis de la commission des affaires étrangères à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles sur les aspects institutionnels de l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (2009/2241(INI).
3. De plus, un Projet d'avis de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles est également disponible.

Bref, un long chemin reste à parcourir...

Adhésion à la CEDH

Nous l'annoncions il y a deux ans déjà, l'adhésion de l'Union à la CEDH (je renvoie au lien pour les questions de procédure) sera une des grandes nouveautés du Traité de Lisbonne.

Avec l'entrée en vigueur du Traité, cette obligation se concrétise. Ainsi, la Commission européenne a publié des "lignes directrices" (voir ici et ici) sur les négociations à venir avec les membres du Conseil de l'Europe (dont 27 membres sur 47 sont également membres de l'UE) en vue de cette adhésion.

En pratique, cela signifie que "la Cour européenne des droits de l'homme pourra contrôler la compatibilité de tous les actes des institutions et organes de l'UE avec la CEDH". Toutefois, ceci n'est pas sans poser quelques questions...

Les nouveautés du Traité (4): la guerre des Cours aura bien lieu...

Les premiers épisodes de la série sur les nouveautés du Traité de Lisbonne se trouvent ici: (1), (2), (3)

Aujourd'hui, l'adhésion de l'Union à la CEDH.

La question de l'adhésion de l'Union européenne (Traduction pour les journalistes: "Bruxelles") à la Convention européenne des droits de l'homme (Traduction pour les journalistes: "Strasbourg") se pose depuis les années 70 mais, d'après l'avis 2/94 de la CJCE, requérait une modification des Traités. C'est aujourd'hui chose faite...